Государственное регулирование трансграничных товарных потоков. Как оно устроено? Часть 1

Оцените материал
(1 Голосовать)

Опубликовано  №5 (76) октябрь 2016 г.

АВТОРЫ:  

Моисеева Н.К. - д.э.н., профессор кафедры маркетинга и управления проектами, Национальный исследовательский университет «Московский институт электронной техники» (Россия, Москва)

Олейник С.П. - к. ф.-м.н., заведующий кафедрой маркетинга и управления проектами, Национальный исследовательский университет «Московский институт электронной техники» (Россия, Москва)

Матына Л.И. - к.т.н., доцент, начальник управления развития партнерства в сфере образования, Национальный исследовательский университет «Московский институт электронной техники» (Россия, Москва)  

РУБРИКА  Управление цепями поставок

Аннотация 

Переход мировой экономики в состояние повышенной турбулентности, сопровождающейся падением рынков и снижением деловой активности, заставляет государство реагировать на происходящие процессы путем активизации возможностей его регулятивных систем. Одна из ключевых ролей в реализации компенсаторной политики регулятора отводится системе государственного регулирования внешнеторговой деятельности (ВТД), находящейся на стыке национального хозяйства с остальной частью мирового экономического пространства. Корректировка параметров внешнеторгового регулирования суть изменение условий перемещения товаров через таможенную границу. Для приведения в соответствие с изменяющимися условиями своей корпоративной политики управления трансграничными товарными потоками для участника ВЭД актуально наличие представлений о том, как устроена система госрегулирования ВТД и каков диапазон генерируемых ею задающих воздействий. В целях формирования указанных представлений в работе на основе анализа нормативных источников и обобщения практического опыта раскрывается содержание процесса госрегулирования ВТД в его смысловом, структурном и функциональном аспектах. Анализируются правовые основы отношений участников рассматриваемого процесса, обусловливающие их императивный характер. Предложена обобщенная модель системы госрегулирования ВТД, демонстрирующая особенности прохождения управляющих сигналов и их преобразования в отклик объекта регулирования. В результате проведенного исследования установлено, что госрегулирование ВТД является нелинейной многопараметрической адаптивной системой с элементами управления по прецедентам. Показано, что оптимальный режим работы системы достигается при уровне задающего воздействия, соответствующего линейному участку передаточной кривой устройства управления.

Ключевые слова: 

 

Среди существующих регулятивных систем, целевым образом регламентирующих перемещение товарно-материальных ценностей и представленных правилами движения/перевозки, а также уставом и кодексами разных видов транспорта, государственное регулирование внешнеторговой деятельности (ВТД) занимает особое положение. Такая «особость» определяется тем, что действие системы выходит за пределы собственно логистики трансграничных товарных потоков и, затрагивая, в той или иной мере, каждое из звеньев цепочки создания ценностей, оказывает влияние на функционирование как экономики в целом, так и каждого из элементов её субъектного состава – производителей, потребителей, инвесторов. Несмотря на существующее мнение о пагубности для свободной конкуренции и рынка в целом вмешательства государства в экономический процесс, отнесение сегодня регулирования ВТД к числу отмирающих государственных функций было бы не верным. И тому есть причины. Одна из них заключается в неопределенности контуров того миропорядка, который может сложиться в результате протекания глобализационных процессов. Неприятие рядом стран обозначившихся тенденций ведет к обострению межгосударственного соперничества, сопровождающегося регионализацией хозяйственных связей как альтернативного глобализации способа организации отправления экономических отношений. Функционирование создаваемых на этой основе экономических и таможенных союзов, зон свободной торговли и прочих объединений невозможно без обеспечения средствами государственного регулирования внешнеэкономических связей особого режима хозяйствования, доступного только резидентам подобных альянсов.

Другая причина проведения активной регулятивной политики в области внешней торговли заключается в том, что свойственный ей (политике) протекционизм имеет смысл тогда, когда уже есть что защищать, но при этом объект защиты недостаточно силен для открытой конкурентной борьбы. Речь идет о так называемых развивающихся, переходных, формирующихся и т.п. экономиках. Следует подчеркнуть, что состояние экономики, определяемое приведенными эпитетами, является уязвимым в том смысле, что для него одинаково вредны как чрезмерная защита, не позволяющая экономике закаляться в «тепличных» условиях, так и «недозащищённость», способная осложнить процесс набора силы вследствие серьёзного внешнего соперничества. К числу подобных экономик относится в настоящее время и национальное хозяйство России, выбор уровня защиты которого является перманентной задачей, решения которой зависят как от скорости изменения внутренних условий хозяйствования, так и от динамики факторов внешней по отношению к государственным границам среды. При этом демпфирование негативных проявлений и, напротив, стимулирование желательных изменений могут достигаться не только за счет усиления регулятивного воздействия системы, но и его своевременного ослабления, делая действия в обоих направлениях функционально зависимыми от страновых, товарных, сезонных и иных параметров, среди которых своё законное место занимают политические факторы. Распространяя своё влияние на сферу деятельности, находящуюся на стыке национального хозяйства с остальной частью мирового экономического пространства, государственное регулирование ВТД преломляет в экономическую плоскость сложности и противоречия межгосударственных отношений. Многочисленность подлежащих учету факторов, отражающих интересы различных групп влияния, включая игроков глобального рынка, приводит иногда к парадоксальному сочетанию одновременно действующих мер регулирования. Примером может служить современное состояние национальной системы государственного регулирования ВТД, в которой планомерное снижение средневзвешенной ставки таможенного тарифа, осуществляемое в рамках обязательств, принятых Россией при вступлении в ВТО, соседствует с действием санкций на ввоз продуктов из ряда стран, что является, по сути, жесткой запретительной мерой. Такой «коктейль» регулятивных мер – свидетельство непростого периода в развитии мировой экономической системы. Государственное регулирование ВТД в таких условиях выступает средством адаптации формирующейся национальной экономики к новым жестким реалиям.

Вышесказанного достаточно для того, чтобы осознать, что государственное присутствие в сфере внешней торговли с возможными колебаниями его активности сохранится, как минимум, на обозримую перспективу, а значит разговор о том, как устроена система регулирования ВТД, каков её инструментарий и механизм действия, является актуальным. Понимание устройства той или иной системы, даже тогда, когда нет возможности что-то изменить, полезно уже потому, что, как говориться, «нам с ней жить». Это тем более верно, если иметь в виду неодинаковое принятие реализуемых системой мер различными участниками регулируемых ею отношений – отечественными производителями, коммерсантами, потребителями импортной продукции, странами-партнерами и т.п., что, по сути, является выражением конфликта интересов сторон в сложном процессе взаимодействия бизнеса и государства.

Цель настоящей работы – выявление сущностного начала и специфики государственного регулирования внешнеторговой сферы как процесса управления.

В современной действительности подавляющее число существующих и вновь создаваемых систем управления имеют в своем составе цепь обратной связи (Бескерский, 2003). С позиций общей теории управления процесс регулирования в замкнутой системе предполагает:

-          оказание воздействия на объект регулирования с целью перехода его в заданное состояние,

-          контроль результата в целях выявления ошибки и оценки качества регулирования, и

-          введение, при необходимости, корректирующего воздействия в целях устранения этой ошибки, в том числе, путем изменения алгоритма управления.

Во внешней торговле объектом регулирования выступают отношения по поводу любого из объектов гражданских прав или их комбинаций, являющихся предметом внешнеторговых договоров либо, так или иначе, с ним связанных. Действия в отношении указанных объектов – управляющие воздействия – совершают хозяйствующие субъекты, руководствуясь принимаемыми решениями. В основе принимаемых решений лежат, с одной стороны, собственные интересы хозяйствующего субъекта и его обязательства как стороны внешнеторгового договора, а с другой – обязательства, накладываемые системой государственного регулирования. Последние являются, по сути, задающими воздействиями и выступают в форме неких предписаний, т.е. правил, формулирующих дополнительные к гражданско-правовым условия осуществления внешнеторговой деятельности. Соблюдение указанных правил и оценка результата их применения – цель контрольных мероприятий. Нарушение правил – ошибка, подлежащая исправлению и предполагающая ответственность лиц, её совершивших.

Если отойти от формализованного языка теории, то, по сути, речь идет о том, что государством создаются условия, в рамках и при обязательном соблюдении которых только и может осуществляться деятельность, подлежащая регулированию. Обобщая вышесказанное, можно сформулировать следующее определение.

 

Государственное регулирование ВТДсоздание государством условий ведения внешнеторговой деятельности в виде установления императивных правовых норм (правил), осуществления мер контроля и применения правовой ответственности, оказывающих влияние на предпринимательские решения в заданных целях.

 

Ставить вопрос об условиях исполнения тех или иных действий целесообразно тогда, когда они (условия) имеют перспективу соблюдения, в основе которой лежит либо выражение собственного волеизъявления субъекта, либо подчинение его чужой воле. Любая общественная регулятивная система строится на базе того типа отношений, который сложился в социуме как результат, например, авторитарного правления, классового доминирования или общественного согласия. В условиях демократической правовой системы задача сводится к выбору той отрасли права, положениям которой подчиняется распределение прав и обязанностей между участниками регулируемых отношений. Очевидно, что в силу фундаментальных противоречий между бизнесом и носителем регулятивной функции – государством, рассматриваемые отношения не могут находиться под юрисдикцией гражданской отрасли права, основанной на свободе договора равноправных сторон. Факт соучастия бизнеса в реализации ограничивающей его регуляторной функции в целях, определенных противной стороной – государством, является ничем иным, как свидетельством принуждения, т.е. действием против своей воли. Поэтому отношения участников внешнеэкономической деятельности (ВЭД) и государства регулируются административным правом, предполагающим подчиненность одной стороны – бизнеса, другой – государству как носителю властных полномочий. Суть указанных отношений заключается в том, что доминирующая сторона устанавливает правила, а сторона подчиненная обязана эти правила соблюдать или отказаться от намерения осуществить задуманное. Действия подчиненной стороны вопреки установленным правилам рассматриваются как нарушения и влекут за собой правовые последствия.

Таким образом, принципиальной характеристикой административной формы отношений является изначальное неравноправие вступающих в них сторон. Именно этот тип отношений положен в основу построения системы государственного регулирования и является ключевым аргументом в обосновании возможности и специфики её функционирования. Последняя заключается в наличии перманентной угрозы чрезмерного использования регулятором своих властных полномочий. По этой причине любое нормотворчество в области регламентирования регулятивного процесса направлено, по сути, на удержание регулятора от произвольного применения возможностей, которыми он наделен. Но именно из изначального принципиально неустранимого неравноправия следует то обстоятельство, что любые действия, прямо неурегулированные положениями законодательно-нормативных актов, трактуются доминирующей стороной как отданные законодателем на исполнение по её усмотрению в силу самой природы административного права. В этом кроется легитимное основание потенциального злоупотребления властными полномочиями, которое, в свою очередь, выступает источником другого негативного явления, опять же – потенциально свойственного регулированию общественных систем, – коррупции как особому типу отношений в системе управления, искажающему нормальный ход регулятивного процесса.

Однако отношение самого регулятора как элемента системы управления (но не отдельных представителей его субъектного состава) к обоим обозначенным явлениям неодинаковое.

Для регулятивного процесса коррупция действительно играет отрицательную роль, искажая результаты регулирования и требуя дополнительных затрат на исполнение регуляторной функции. Следствием недостоверности результатов и роста себестоимости процесса управления является недостижение должного эффекта и снижение эффективности регулирования, соответственно.

Принципиально иное отношение регулятора к существующей возможности усиления властного давления без пересмотра положений нормативных актов, которое на языке бюрократии звучит как «улучшение администрирования». Такое усиление давления обычно не связано для регулятора с удорожанием процесса управления, но позволяет улучшить его результативность, хотя бы и временно (например, для улучшения текущих отчетных показателей), имея в виду перспективу судебного разбирательства с подчиненной стороной.

Таким образом, юридическое неравенство сторон, сопровождающееся перспективой усиления администрирования и возможностью развития процесса по коррупционному сценарию, являются неотъемлемыми чертами регулятивных систем, построенных на основе административно-правовых отношений. Внутренние единство и противоречие между властным началом и его потенциальной коррумпированностью являются источником дисгармонии регулятивного процесса и его неустойчивости. Однако доля негативных проявлений в значительной мере зависит от режимов функционирования регулятивной системы, представленных алгоритмом управления, технологиями контроля и параметрами задающих воздействий, являющихся взаимозависимыми факторами процесса. При этом необходимо учитывать наличие у управляемой стороны потенциала следовать в задаваемом регулятивным процессом направлении без поиска обходных путей. Например, увеличение ставок таможенных пошлин не только способствует увеличению фискального дохода, но и стимулируют контрабанду, почти всегда сопровождающуюся коррупционными процессами и дополнительными расходами на борьбу с ней. Следовательно, результат действия системы регулирования ВТД зависит не только от типа положенных в её основание отношений, но и от режимов её функционирования, которые могут выбираться регулятором в привязке к существующим условиям.

На рис.1 приведено графическое представление вышеприведенного определения.

 


Рис.1. Сущность и слагаемые системы государственного регулирования ВТД

 

Исходным структурным элементом системы регулирования выступают императивные правовые нормы, представленные в виде международных договоров, участником которых является государство, законодательных положений, указов главы государства, постановлений и распоряжений правительства страны, а также нормативных актов органов исполнительной власти, уполномоченных издавать регламенты в области внешней торговли или по вопросам, затрагивающим внешнюю торговлю. С образованием в рамках отмечавшегося выше процесса регионализации Евразийского Экономического Союза (ЕврАзЭС) неотъемлемым компонентом нормативной базы стали распорядительные акты указанного наднационального органа по вопросам внешней торговли и таможенного регулирования.

Вопросы, регламентируемые вышеприведенными актами, распределены в соответствии с законодательно установленной компетенцией источника и покрывают все аспекты системы государственного регулирования ВТД от относительно незыблемых общих принципов и базовых положений, лежащих в основании системы регулирования, до допустимых к использованию инструментов и порядка исполнения технологических и (или) контрольных операций, направленных на достижение конкретных показателей, представляющие вариативную часть программы регулятивного процесса. При этом «идейными» основами, в развитие которых разрабатываются правовые нормы, выступают международные договоры государства, торговая политика и национальные интересы. В смысловом плане вся эта структурированная, логически связанная и иерархически выстроенная база данных служит выражением господствующих у регулятора представлений о том, как должна функционировать сфера внешней торговли. В регулятивном же аспекте она представляет собой массив согласованных управляющих воздействий, задающих поведение участников ВЭД, как «устройства управления», и действия включенных в контур управления государственных институтов, как элементов «исполнительного механизма». Тем самым формируется алгоритм функционирования системы управления, призванный обеспечить соответствие поведения объекта регулирования выбранным критериям качества и устанавливающий желаемый порядок осуществления ВТД.

Государственный контроль в системе регулирования (рис.1) образует цепь обратной связи, задача которой состоит в сличении желаемого и фактического результатов управления, выявлении сигнала ошибки и принятии мер, направленных на её минимизацию.

В рассматриваемой системе имеет место предметная специализация контрольной функции, представленная несколькими видами контроля, каждый из которых ориентирован на отслеживание изменения определенного набора параметров, характеризующих ту или иную сторону ВТД и назначенных системой как подлежащие регулированию в данных пространственно-временных условиях. Это указывает на то, что государственное регулирование ВТД является многопараметрической системой управления. Последнее предопределено сложностью объекта управления, коим является внешнеторговая деятельность как деятельность по осуществлению сделок внешней торговли, представляющих собой отношения, возникающие между хозяйствующими субъектами, расположенными в разных странах, и находящиеся под влиянием большого числа внешних и внутренних факторов. Параметры управления – это показатели, условия и результаты заключенных участниками ВЭД внешнеторговых сделок, конкретные значения которых рассматриваются государством как значимые с точки зрения исполнения им обязательств по международным договорам, реализации торговой политики и обеспечения национальных интересов.

Некоторые виды контроля, включенные в контур управления ВТД, одновременно входят в состав других регулятивных систем, зона ответственности которых включает не только операции на внешнем рынке. Такая ситуация – отражение факта присутствия в реестре государственных функций самостоятельных регулятивных систем с пересекающимися предметными областями. Последнее, однако, не означает дублирование решаемых ими задач в силу закрепленного на законодательном уровне распределения предоставленных таким системам полномочий. Но результат функционирования каждой из них тесно связан с уровнем межсистемного информационного обмена и степенью координации их действий. Примером системы, сопряженной с государственным регулированием ВТД, является налоговое регулирование и налоговый контроль, объектом которого выступают властные отношения по взиманию налогов и сборов с операций, признаваемых объектом налогообложения и совершаемых, в том числе, в области внешней торговли. В подобных случаях взаимоотношения сопряжённых регулятивных систем правомерно рассматривать с позиций иерархичности их положения, присваивая им категории «система» и «подсистема» в зависимости от того, на какой из них в настоящий момент располагается фокус внимания.

Примечательно, что в той или иной мере взаимосвязанными оказываются все виды контроля системы государственного регулирования ВТД. В некоторых случаях такая связанность обусловлена логикой изменения смежных параметров, контролируемых разными системами. Например, объем и срок поступления валютной выручки по экспортным контрактам, находящиеся в зоне внимания системы валютного контроля, входят в перечень подтверждаемых сведений, необходимых налоговой системе для принятия решения о возмещении экспортеру налога на добавленную стоимость. Органами, осуществляющими такое подтверждение, выступают банки как агенты валютного контроля.

Другим основанием связанности разных видов контроля выступает отношение к событию, принципиально значимому, практически, для всех параметров управления. Таким событием является перемещение товаров через таможенную границу. В случае регулирования товарных внешнеторговых сделок, большинство систем контроля оставляют за собой распорядительные функции и делегируют оговоренную долю контрольных мероприятий в части, например, идентификации перемещаемых товаров и соблюдения параметров трансграничной логистики, на исполнение таможенной функции.

Наконец, ещё одна обязанная системе контроля особенность государственного регулирования ВТД проистекает из того обстоятельства, что реализация контрольных функций связана с решением ряда вполне практических задач, включающих, например, сбор необходимых сведений, отбор проб и образцов товаров, проведение исследований и выполнение экспертиз, анализ полученной информации и оформление разрешений, совершение грузовых и иных операций с товарами, их идентификация, мониторинг поставок и т.п. Для решения подобных задач требуется специальная инфраструктура, включающая как объектовую составляющую, например, специализированные аккредитованные лаборатории, оборудованные пункты пропуска на границе, таможенные склады, склады временного хранения, иные зоны таможенного контроля, так и институциональную, например, таможенные перевозчики, таможенные представители (брокеры), независимые эксперты т.п. Вся эта технологическая надстройка, многие из элементов которой функционируют на платной основе, в дополнение к регулятивным мерам прямого действия, как то таможенные пошлины и налоги, меры нетарифного регулирования и т.п., создает административный навес, увеличивающий объем императивных обязательств, накладываемых на участника ВЭД, и потому с полным основанием может рассматриваться как усилитель задающего воздействия. При этом реальный уровень дополнительного экономического и административного давления технологической надстройки, например, расценки на обязательные к использованию услуги лиц, осуществляющих свою деятельность в сфере таможенного дела, как правило, находится вне компетенции регулятора. Иными словами, в системе управления присутствуют факторы, оказывающие влияние на результат, вклад которых, однако, лежит за пределами полномочий регулятора, что вносит элемент неопределенности в процесс выбора уровня задающих воздействий и прогнозирование эффекта. Подчеркнем, что в настоящий момент на фоне отмечавшегося выше снижения средневзвешенной ставки таможенного тарифа доля вклада затрат на взаимоотношения участника ВЭД с инфраструктурой контроля в общем объеме фискальной нагрузки возрастает, что ещё больше ослабляет связь результата регулирования с задающим воздействием регулятора. По этой причине совершенствование регулятором мер контроля в направлении оптимизации их количества, а также форм, способов и порядка исполнения, минимизирующих долю вклада инфраструктуры контроля в результат регулирования, должно рассматриваться как внутренняя потребность системы развиваться в направлении повышения её эффективности и степени цивилизованности. С позиции участника ВЭД поиск путей наилучшей организации его взаимодействия с инфраструктурой контроля – одно из направлений адаптации логистики трансграничных товарных потоков к реалиям регулятивного процесса.

Наконец, третьим структурным элементом системы управления (рис.1), выступающим логическим продолжением исполнения контрольной функции, является предусмотренная действующим законодательством ответственность, возникающая в случае превышения зафиксированной ошибкой некоего установленного уровня. Такая ответственность, являющаяся, по сути, корректирующим воздействием на устройство управления, выступает, с одной стороны, как реальное наказание лиц, виновных в достижении сигналом рассогласования непозволительного значения, а с другой стороны, как профилактическая мера, т.е. потенциальная угроза наказания за действия или бездействия хозяйствующего субъекта, результатом которых может быть выход значения вектора целей за определенные алгоритмом управления пределы. Данное воздействие может иметь разные формы: от предупреждения и предложения добровольно устранить выявленную ошибку до применения мер безакцептного порядка. Иначе говоря, правовая ответственность является инструментом принуждения хозяйствующего субъекта к соблюдению установленных параметров процесса регулирования. При этом наказание, как правило, не исключает необходимость исполнения обязательств, неисполнение которых явилось основанием для применения мер правовой ответственности.

Таковы слагаемые системы государственного регулирования ВТД и характер функциональных заданий, которыми они наделены. Следующий шаг в осмыслении рассматриваемой системы – анализ её функционирования как процесса взаимодействия структурных элементов в направлении достижения поставленных перед ней целей.

 

Литература

 

Бескерский, В.А. (2003), Теория систем автоматического управления, 4-е изд., Профессия, Санкт-Петербург, Россия

Карпов, Л.Е. и Юдин, В.Н. (2007), «Адаптивное управление по прецедентам, основанное на классификации состояний управляемых объектов», Труды института системного программирования РАН, т. 13, ч. 2, С. 37-57

Прочитано 5512 раз

Контакты

Работа с авторами 

Левина Тамара

моб. 8(962) 965-48-54

E-mail: levina-tamara@mail.ru

Распространение

Алямовская Наталия

моб. 8(916) 150-07-21

E-mail: nalyamovskaya@mail.ru

Адрес 

125319, Москва, ул. Черняховского, д.16

тел./факс (495) 771 32 58

ISSN 2587-6775

Издается с 2004 г.

Включен в перечень ВАК с 2008 г.

ИНДЕКСИРОВАНИЕ ЖУРНАЛА